福州家事律师推荐阅读–源众评论 | 强制报告制度——由全社会参与的保护未成年人之路

所谓强制报告，是指法定的主体及与儿童密切接触的人员在发现未成年人遭受或者疑似遭受侵害的法定情形时，需及时向公安机关履行报案或举报职责的制度。建立强制报告制度能够提升与儿童密切接触行业人员对儿童人身权利保护工作的重视，注意日常观察，及时将发现的异常情况报告单位管理层及警方，便于公安司法机关对侵害行为早发现，早干预。

早在2013年10月，最高法、最高检、公安部、司法部等四部门发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》中，就对强制报告进行了明确的规定：对未成年人负有监护、教育、训练、救助、看护、医疗等特殊职责的人员（以下简称负有特殊职责的人员）以及其他公民和单位，发现未成年人受到性侵害的，有权利也有义务向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者举报。这是较早对侵害儿童违法犯罪明确规定强制报告制度的司法文件。之后，在2015年通过的《反家庭暴力法》中第14条也有对家庭暴力的强制报告规定。

密切接触未成年人行业的各类组织，是指依法对未成年人负有教育、看护、医疗、救助、监护等特殊职责，或者虽不负有特殊职责但具有密切接触未成年人条件的企事业单位、基层群众自治组织、社会组织。主要包括：居（村）民委员会；中小学校、幼儿园、校外培训机构、未成年人校外活动场所等教育机构及校车服务提供者；托儿所等托育服务机构；医院、妇幼保健院、急救中心、诊所等医疗机构；儿童福利机构、救助管理机构、未成年人救助保护机构、社会工作服务机构；旅店、宾馆等。

2020年5月7日九部门联合发布的《强制报告意见》这些组织及其从业人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受下列情形的，应当立即向公安机关报案或举报：

（一）未成年人的生殖器 官或隐私部位遭受或疑似遭受非正常损伤的；

（二）不满十四周岁的女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害、怀孕、流产的；

（三）十四周岁以上女性未成年人遭受或疑似遭受性侵害所致怀孕、流产的；

（四）未成年人身体存在多处损伤、严重营养不良、意识不清，存在或疑似存在受到家庭暴力、欺凌、虐待、殴打或者被人麻醉等情形的；

（五）未成年人因自杀、自残、工伤、中毒、被人麻醉、殴打等非正常原因导致伤残、死亡情形的；

（六）未成年人被遗弃或长期处于无人照料状态的；

（七）发现未成年人来源不明、失踪或者被拐卖、收买的；

（八）发现未成年人被组织乞讨的；

（九）其他严重侵害未成年人身心健康的情形或未成年人正在面临不法侵害危险的。

侵害未成年人的违法犯罪往往难以及时发现，等到发现时，儿童往往已经遭受了严重和长时间的侵害，出现非死即伤的结果。因此，建立一套早发现，早制止、早惩治的机制是及时终结违法犯罪、保护儿童的重要手段。

强制报告制度是保护未成年人不受侵害的一个非常重要制度，在国际上也被广泛运用。这是因为未成年人很难主动主动求助，因此侵害未成年人的案件就很难被发现。

我们在常德的试点社区就发现一个小男孩夏天还穿的冬天的衣服，很厚。而且他就在垃圾桶里捡垃圾。因为试点社区有接受我们的培训，就有这方面的意识和敏感度，就赶紧去了解这个孩子的情况，发现这个孩子父亲不知所终，母亲吸毒，经常就不回家，平时没人照顾孩子，他老是饥一顿，饱一顿的。之后当地的救助机构就申请撤销孩子母亲的监护权，由部门担任他的监护人，把这个孩子妥善安置了。这就是一个体现强制报告制度有效性的案例。

还有相反的一个案子，就是社区居民发现一个孩子经常在肯德基过夜，他们就觉得不对，再一看这个孩子在冬天还穿着很薄的衣服，冷的瑟瑟发抖，就向当地的社区，妇联，包括有关机构等反映，但没有得到有效的处理。公安机关曾帮忙送到福利机构，但福利机构就说他有父母，不是查找不到，所以就把他退了回来，又回到了报告前的状态里。当时我们正准备和妇联沟通介入的时候，可能当时监护人已经意识到情况不对，就退租房子连夜搬走了，也是一个非常遗憾的案例。对于社区和地方主管部门来讲可能问题就算解决了，但这个孩子在别的地方可能依然可能会受到虐待。

我觉得在强制报告意见之后能有更多的部门介入，就算在未成年人有父母的情况下也可以申请人身保护令进行救助，最后的处理结果就会相当不同。

此次九部门联合签发的这个意见意义非凡。之前强制报告制度在反家暴法中的规定是：发现无民事行为能力人或限制民事行为能力人疑似正在遭受或者疑似遭受家庭暴力的相关部门，包括幼儿园，学校，社区，社会服务机构还有福利救助机构等等具有报告义务，这是反家暴法当中一个重要的内容。

但是在反家暴法实施四周年时，我们也在调研过程当中发现，强制报告制度没能够得到有效的激活，很多部门不知道自己有这个法定义务，所以就很难实施；第二是报告后怎么处理的整个流程没有那么清晰。

所以此意见的意义在于通过九部委联合发布，明确了义务部门，对保护未成年人的规定更详细，更具有可操作性；还有就是扩大了强制报告范围，不仅限于家庭暴力，而是总共提到了九种情形。从几点来说确实是非常有意义，非常有及时性。

由法律法规的发展可知，国家对强制报告制度越来越重视，强制报告的主体和报告情况也越来越明确。强制报告制度的普遍实施和遵守，一定要有强有力的追责机制，即不履行强制报告职责的，就要依法承担行政或者刑事责任。例如，了解情况的学校领导或老师没有及时报告儿童受性侵害的情况，导致儿童再次受害；幼儿园发现幼儿遭受家长的家庭暴力没有及时履行强制报告职责，导致儿童伤亡的结果，等等。督促相关机构和人员依法履行报告义务，一定要有追责和惩罚机制，否则，在各人自扫门前雪、休管他人瓦上霜的传统文化影响下，少有人愿意干预他人事务招惹麻烦。《反家庭暴力法》第35条规定：学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员未依照本法第14条规定向公安机关报案，造成严重后果的，由上级主管部门或者本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》中进一步规定了不履行强制报告职责的追究办法：负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责，造成严重后果的，由其主管行政机关或者本单位依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。相关单位或者单位主管人员阻止工作人员报告的，予以从重处罚；对于行使公权力的公职人员长期不重视强制报告工作，不按规定落实强制报告制度要求的，根据其情节、后果等情况，监察委员会应当依法对相关单位和失职失责人员进行问责，对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。为了树立强制报告制度的刚性，意见中还规定了制度执行的监督机关：人民检察院依法对本意见的执行情况进行法律监督。对于工作中发现相关单位对本意见执行、监管不力的，可以通过发出检察建议书等方式进行监督纠正。上海青浦区的首例瞒报追责案件正是在这一制度背景下产生的一个很好的执法示范，相信检察机关的检察建议及行政主管部门对知情瞒报人员的追责将进一步唤起与儿童密接行业从业人员履行强制报告义务的责任心和自觉性，压实强制报告责任。

关于重庆九龙坡地区推出的首个强制报告App，我注意到它有三个端口，所以将来的报告和举报会更加方便，并且也能得到更加及时的处理。而且因为大家都在一个处理平台上，曝光度应该不小。其实我觉得怎样合理，有效地贯彻强制报告制度还需要一个探索和落实的过程。这个App有效地利用了新媒体，新技术的优势使强制报告制度施行地更有效，是非常好的一种尝试。当然我们也需要持续关注这个App的执行效果如何，我个人也是非常期待的。

目前强制报告制度针对的是与儿童密接行业人员，但密接人员不可能全部发现儿童遭受侵害的情况，实际上，除了密接人员外，社会上所有人，尤其是生活在儿童身边的人都有可能在某种情形下知悉儿童遭受家暴、虐待、性侵的信息，他们也应该有机会通过某种稳妥的渠道反应自己了解的情况。还有，儿童在接受了反家暴和预防性侵害的教育后，也会有受害后投诉报警的自觉性。但是目前侵害儿童行为的公共反映渠道较少，一些人只好通过自媒体和互联网来唤起社会注意，我们常看到的一些家暴、虐童视频就是这样产生的。这类视频的传播有的是虚假信息，还有的曝光了儿童影像，有的发生地区不明，这些都增加了办案机关的甄别成本，也增加了社会恐慌。因此我认为应该有一条全国知晓度很高的儿童保护热线电话，使得所有人可以方便快捷地通过电话反映自己了解的侵害儿童信息，这样既方便公权力机关及时准确掌握违法犯罪信息，一方面也保护了儿童隐私，同时也不占用公共资源，不会造成社会恐慌。因此，我认为热线可以有效弥补强制报告制度的不足。

除此之外我觉得在强制报告制度实施的过程中很重要的一个环节就是如何及时有效地发现，因为只有发现了才能报告嘛。这个强制报告意见中也没有明确提出。

之前我们在常德做过一个儿童家庭暴力的强制报告试点，当时就专门开发了一个面对学校和社区的强制报告指导手册，主要的活动就是培训大家怎么样去发现。一方面就是要观察未成年人存在的一些异常情况，比如说有不明原因的伤，或者穿著打扮与季节不符，这种很可能会是照料不周或无人照料；还有比如发现TA没有地方吃饭，去捡垃圾吃；学习成绩大幅度的下降；或者是整个人的性格变了，变得沉默少语或者是表现出恐惧焦虑的状态或出现了行为的退化。因此我们需要更多的基层人员，比如学校老师等等去做一些怎么发现未成年人异常变化的培训。

第二个还是要加强相关人员，比如说教育和医疗救助人员的敏感度。我们之前有一个案子是一个小女孩有非常严重的伤，急救医生就觉得怎么一个四岁的小女孩会伤得这么重，家人就说是摔的。但医生就发现很多伤是摔成不成那个样子的，就怀疑是被虐待，就去给妇联报告了。我觉得这位医生就非常有责任心。还有包括黑龙江的虐待女童案也是医院主动报告。所以我觉得应该要加强这些行业从业人员的敏感度，包括方法的培训，比如依据经验判断伤口的来由。

第三个是要真正发挥强制报告制度的作用，还应该加强追责制度。不能说我发现了，没报告也没什么。现在我们的台湾地区实施的叫“强制通报制度”，如果你该通报时没通报是要面临罚款的，但报错是不追究的，就是不怕错，就怕漏，因为漏了的话很可能会给未成年人带来很大伤害。所以我们也要加强相关人员的法律责任。

第四，社区或学校，幼儿园应该摸底排查特殊家庭，变故家庭或困境家庭，并进行备案。因为我们发现遭受侵害这些孩子大部分都生活在这种家庭，存在离婚，单亲，再婚，残障，经济困难或者是吸毒赌博还有刑满释放等等，生活在这些家庭的孩子更加弱势，需要社会的更多关注。